جایگاه محوری شهرداری ­ها در نظام مدیریت شهری

جایگاه محوری شهرداری ­ها در نظام مدیریت شهری

۲-۳-جایگاه محوری شهرداری ­ها در نظام مدیریت شهری

بدیهی است مدیریت شهری «سازمان گسترده متشکل از عناصر و اجزاء رسمی و غیررسمی مؤثر در ابعاد مختلف اجتماعی، اقتصادی و کالبدی حیات‏ شهر با هدف اداره، هدایت، کنترل و توسعه پایدار شهری است» (رجب صلاحی­، ،۱۳۷۹ص،۵۵)، که از انواع سیستم‏های باز و پیچیده انسانی و اجتماعی تلقی می­شود و با عناصر و روابط متنوع و متعددی روبرو است؛ بنابراین مدیریت شهری بایستی تمام نظام شهری اعم از فضای کالبدی، فعالیت­ها‏، روابط و عملکرد آنها را تحت پوشش قرار دهد. این نظام دارای ماهیت سازمانی چندسطحی (­سیاست‌گذاری، برنامه‏ ریزی و اجراء) است که در هر بخش آن می­توان جایگاه مشارکت شهروندان را ملاحظه کرد.

امروزه مدیریت شهری با ارکان و مؤلفه‌های متعدد، در جهت کسب توانایی برای هدایت، کنترل و توسعه پایدار شهرهاست. در این ساختار، شهرداری دارای جایگاه ویژه­ای است که مروری تاریخی بر آن ضروری به نظر می‌رسد.

نقش و جایگاه محوری شهرداری ­ها در نظام مدیریت شهری، با اتخاذ دو رویکرد «مدیریت مشارکتی» و رویکرد «توسعه نوین» مطرح شده است. در رویکرد نخست؛ مدیریت، فرآیندی است که در آن عموم مردم تحت تأثیر ساختارهای تاریخی، سیاسی و اجتماعی، در فعالیت‌های مدیریت شهری از گردآوری اطلاعات و شناخت وضعیت موجود گرفته تا انتخاب راه‌حل بهینه و اجرا و ارزیابی آن دخالت دارند (اوکلی،۱۳۷۰،ص۱۲۹)

در رویکرد دوم؛ تغییر نگرش نسبت به بخش دولتی و خصوصی در فرآیند توسعه جامعه مورد تأکید است. نگرش توسعه نوین، نقش اصلی دولت را در افزایش توان بخش خصوصی و نهادهای مردمی (غیررسمی) و نیز ایجاد تسهیلات برای فعالیت گسترده آنها در بخش­های مختلف جامعه می‏داند. در این زمینه دولت از طریق وضع قوانین و مقررات و ایجاد چارچوب نهادی و مالی لازم برای توانمندسازی بخش خصوصی و نهادهای مردمی، زمینه نوآوری و خلاقیت را فراهم می‏آورد (اردشیری، ،۱۳۷۹،ص،۴۵)

براساس تجربه تاریخی و ماهیت کار شهرداری ­ها، شهرداری همانند یک شرکت یا سازمان تعاونی است که مردم یک شهر عموماً سهامداران قهری آن هستند. در واقع سهامداران از میان خود عده‏ای را به عنوان نماینده در شورای شهر (همانند هیأت مدیره شرکت تعاونی) انتخاب می­ کنند و اداره امور شهر را به آنها می‏سپارند. از آنجا که نمایندگان مذکور، اطلاعات لازم و کافی را برای اداره شهر و درک مسائل پیچیده آن ندارند و فقط به علت اینکه طرف اعتماد مردم شهر بوده انتخاب شده‏اند، بنابراین شخصی را که صلاحیت علمی، عملی و اخلاقی کافی برای مدیریت شهر داشته باشد، به عنوان شهردار انتخاب و اداره امور شهر را به عهده او می‏گذارند و خود بر کار او نظارت می‏کنند. در واقع، مردم شهر دارای یک سلسله نیازهای مشترکی هستند که به تنهایی قادر به تأمین آنها نیستند و اگر هم قادر باشند که بعضی از آنها را به صورت انفرادی و بدون مشارکت دیگران تأمین نمایند، حداقل اشکال آن، سنگینی هزینه­ها است که از عهده­ هر کسی ساخته نیست و حتی ممکن است مرغوبیت و مطلوبیت کافی نیز نداشته باشد؛ بنابراین برای اینکه مردم قادر باشند کلیه این مزایا را با هزینه کم برای خود فراهم سازند، اقدام به تشکیل سازمانی به نام شهرداری می‏نمایند (هاشمی،۱۳۷۱،ص،۶۷)

شهرداری ­ها را می‏توان نوع کاملی از سازمان‌های محلی دانست که هسته مرکزی مدیریت شهری را تشکیل ‏داده و وظیفه هدایت، نظارت و جلب مشارکت سایر عوامل مؤثر بر مدیریت شهری را بر عهده دارند. در یک بررسی عمیق­تر ملاحظه می­شود که نوع سیستم مدیریت شهری در دنیا به نظام حاکمیت شهری آنها بستگی دارد. بر این اساس با توجه جایگاه شهرداری ­ها در نظام مدیریت شهری، می­توان سه نوع نظام مدیریت شهری در جهان را تشخیص داد که کشورها برای اداره امور شهرهای خود برگزیده‏اند:

۱ـ نظام غیرمتمرکز؛ در سیستم­های فدرالی نظیر کشورهای ایالات متحده، آلمان و هند،

۲ـ نظام غیرمتمرکز؛ در سیستم­های متمرکز یا بریتانیایی نظیر کشورهای اسکاندیناوی، انگلیس، استرالیا، کانادا و ژاپن،

۳ـ نظام نظارت فرانسوی یا سیستم ناپلئونی فرانسه؛ در بخش وسیعی از جهان به ویژه کشورهای در حال توسعه آسیایی و آمریکای لاتین.

جزییات بیشتر درباره این پایان نامه :

دانلود پایان نامه ارشد: مدیریت پایدار شهری با تاکید بر مشارکت شهروندان

۲-۳-۱-مدیریت مشارکتی:

نظام مدیریت شهری مانند دیگر نهادها در تبادل و تعامل با جامعه و شهروندان معنا پیدا می کند. یک بعد مسأله تصمیمات، قوانین و سیاست های شهرداری و بعد دیگر انتظارات و خواسته ها و نهایتاً حمایت و مشارکت فعالانه شهروندان است. از دهه ۱۹۸۰ میلادی به بعد، کارشناسان مدیریت شهری متوجه این موضوع شدند که طرح ها و برنامه های شهری تنها زمانی موفقیت آمیز خواهند بود که متناسب با نیازها و خواسته های اقشار، طبقات و خرده فرهنگ های گوناگون و متنوع جامعه تدوین و تبیین گردند.
نتایج تحقیقات وسیع و گسترده جامعه شناختی دال بر این امر است که برنامه ریزی های شهری تمرکزگرا دیگر قادر به حل مسائل پیچیده تر و گسترده تر کلان شهرها نیستند. بر این مبنا شاهد گرایش هرچه بیشتر مدیریت شهری و اندیشمندان جامعه شناسی شهری به برنامه ریزی محلی، مشارکتی و از پایین به بالا در قیاس با نوع سنتی برنامه ریزی دستوری و از بالا به پایین هستیم. تمرکززدایی و محله گرایی در واقع واگذاری امور محله ای به مردم همان محله است. ایجاد واحدهای محله ای موجب ارتقا و کارآمدی نظام مدیریت شهری و تسهیل در اداره امور شهر و صرفه جویی های وسیع اقتصادی در درازمدت خواهد شد.
اگر باب مشارکت فعال بسته باشد و شهروند به شهرنشین تنزل پیدا کند، نه تنها شاهد رشد و تعالی شخصیت مردم، بسط و استخراج توانایی های افراد، تقویت هویت شهری و احساس تعلق به شهر، تقویت حس اعتماد و همکاری میان اهالی شهر و شهرداری ها نیستیم، بلکه دارای کمترین میزان کارکرد و بهره وری در نظام مدیریت شهری نیز خواهیم بود.
مشارکت شهروندان در جامعه شهری حامل نتایج بس گرانبها و متقابلی برای حکومت محلی و شهروندان خواهد بود. رویارویی با مسائل و مشکلاتی که ابرشهرهای جهان با آن دست به گریبان هستند مانند انفجار جمعیت، حاشیه نشینی و اسکان غیررسمی، نابسامانی وضعیت ترافیک، آلودگی محیط زیست، سیل مهاجران روستایی به شهر و مسائل بسیار دیگر که با تسریع فرآیند شهرنشینی، رشد سریع ارتباطات، اطلاعات و فن آوری، جهانی شدن اقتصاد و بازارهای کار و سرمایه و…، دائماً در حال گسترش و پیچیدگی بیشتر هستند، تنها با بهره گیری درست و بهینه از توان ها، استعدادها و ظرفیت های بالقوه و وسیع موجود در شهروندان و منابع شهری در حوزه های گوناگون و در قالب طرح ها و برنامه های مشارکتی قابل حل هستند.
تجارب دهه های اخیر بسیاری از کشورهای توسعه یافته و برخی از کشورهای در حال توسعه در ساماندهی مدیریت شهری، حاکی از آن است که با پرداختن به توسعه پایدار شهر در سطوح خرد و کلان و از منظر جامعه شناختی، الگوی مناسب برای برون رفت از این چالش ها همانا الگوی مدیریت درونزای محله ای است. در این الگو درباره کوچک ترین و همگون ترین واحد شهر، یعنی محله، بررسی، سیاستگذاری، مدیریت و برنامه ریزی انجام می شود. در این دیدگاه کوچک ترین و همگن ترین واحد شهر یعنی محله، مبنا قرار می گیرد. امتداد منطقی این نگاه منجر به شکل گیری مدیریت از پایین به بالا و توأمان با مشارکت فعال شهروندان، توسعه منابع انسانی، تمرکززدایی، ایجاد ظرفیت های نهادی، تعاملات اصولی، تقویت اجتماعات محلی و نهایتاً ارتقای میزان مشارکت، شعور و آگاهی جمعی شهروندان خواهد شد.
مشارکت شهروندان در جامعه شهری حامل پیامدهای مثبت و دوطرفه برای شهروندان و دولت های محلی و شهری است؛ از جمله بسط توانایی های افراد، حل مشکلات شهری از طریق مشارکت، تقویت احساس اطمینان و اعتماد بین شهروندان و شهرداری ها و نهایتاً شکل گیری و تقویت هویت شهری و احساس تعلق به شهر. در تهران قدیم، محله های شهر نقش عمده ای در سامان بخشی و سازماندهی امور شهری ایفا می کردند. هر محله ویژگی های خاص خودش را داشت و به آن ویژگی ها شاخص بود. هر محله تهران تقریباً دارای کارکردهای خاص خود بود و به گونه ای به ارائه خدمات و تولید کالاهای مختص به خود می پرداخت. به این ترتیب بود که اهالی محله در نوعی احساس تعلق و هویت محله ای، مشترک بودند؛ به نحوی که هر شهروند بیشتر به نام محله ای که در آن ساکن بود شناخته می شد. البته با ورود به دوران گذار و تحولات سریع آن، این حالت نیز به مرور از دست رفت و مناسبات مزبور به هم ریخت.
در گذشته مردم در اکثر مسائل مربوط به محله همانند آبادانی محله، ایجاد امنیت در محله، دستگیری از مستمندان و… مشارکت داشتند، ولی رفته رفته این نقش مردم کم رنگ شد، شهروندان با شهر بیگانه شدند و محله ها هویت خاص خودشان را از دست دادند. در چنین وضعی شهروندان خود را منفعل و جدا از محله و شهر احساس می کنند و شهرداری ها موظف به اداره امور شهر به تنهایی و خالی از مشارکت مردم می شوند و نهایتاً محلات و شهر وضع ناپایدار پیدا می کنند انتظارات و توقعات مردم روزبه روز از شهرداری بالاتر رفته و شهرداری نیز از مردم سلب مسئولیت می کند. نتیجتاً هرچه مشکلات شهرداری بیشتر می شود، انتظارات و توقعات یک طرفه مردم نیز افزایش خواهد یافت و به این ترتیب شهرداری از شهروندان جدا خواهد افتاد و سوءظن و بدگمانی جای احساس محبت و یکدلی را خواهد گرفت.
مشارکت شهروندان نقش محوری در پایداری محلات شهری دارد و البته این مشارکت پایان و حد و سقفی ندارد و می تواند روزبه روز در یک جامعه تعمیق یابد.
سطوح مختلف مشارکت شهروندی را به صورت زیر می توان دسته بندی کرد: ۱- عدم مشارکت ۲- مساوات طلبی نمایشی ۳- قدرت شهروندی

اما سؤال اینجاست که مردم چه زمانی بیشتر مشارکت خواهند کرد؟ هرچه شهرداری ها زمینه را برای حضور مؤثر و مشارکت فعال مردم آماده تر کنند و حقوق شهروندی آنان را بیشتر رعایت کنند، آنگاه مردم نیز متقابلاً احساس تعلق بیشتری به شهر نشان خواهند داد. مردم زمانی تمایل به مشارکت فعال خواهند داشت که دارای حقوق شهروندی و قدرت عمل کافی و وافی باشند.در این صورت است که آنان نیز به طور فعال به وظایف خود که همان رعایت قانون، ضوابط و مقررات است اهتمام خواهند ورزید و در چارچوب حقوق و وظایف خود مشارکت خواهند کرد. پس مشارکت معلول است نه علت. از جمله عوامل مؤثر در میزان مشارکت شهروندان، گسترش ارتباطات شهروندی و افزایش آگاهی های عمومی به ویژه در حوزه شهروندی است که با موضوع آموزش شهروندی ارتباط تنگاتنگی دارد.برای حرکت به سوی شهری شهروندمدار و نه زورمدار، نظام مدیریت شهری معتبر، استقرار مردم سالاری و خواست مردم؛ تمرکززدایی و محله گرایی در قالب انواع سازمان ها و تشکل ها و تحقق فرهنگ شهروندی، اجتناب ناپذیر است.مشارکت های مردمی هنگامی می تواند در فرایند توسعه پایدار مؤثر و کارا باشد که به صورت هدفدار، آگاهانه و داوطلبانه در قالب همین سازمان ها و تشکل های دولتی و غیردولتی تعیّن پیدا کند. مشارکت اشکال متنوع و مختلفی دارد که انجمن های شورایاری در محلات، محوری ترین نوع مشارکت در اداره امور شهرها محسوب می شوند.(پوراحمد،۱۳۹۳،ص،۸۸)

 

۲-۴- مشارکت:

امروزه مشارکت در اجتماع محلی عامل مهم و موثری در مدیریت شهری محسوب می­شود که در کشور ما به علت وجود نظام برنامه­ریز متمرکز از بالا به پایین همواره مشارکت اجتماعی در حاشیه و یا به شکل صوری به اجرا در می آید. همین امر موجب شده است که حوزه عمومی (جز در مواردی) دچار ضعف باشد به بیان دیگر، دولت، اکثر حوزه­ها را متعلق به خود دانسته و تصدی­گری و اجرای ملزومات آن را بر عهده داشته است که این امر باعث مشارکت شهروندان به شکل صوری و حداکثر مشورتی می­باشد و از سوی دیگر شهروندان نیز همواره دولت (به صورت عام) را مسئول و مجری بسیاری از وظایف و امور اجتماعی می­دانند

از آرمان­های اصلی توسعه انسانی، توانمندسازی مردم است تا کارگزار در دگرگونی زندگی شخصی و اجتماعی­شان شوند. همانگونه که آمارتیاسن می­گوید، در اقدامات توسعه، مردم باید دیده شوند. فرصت مشارکتی داده شود که بطور فعال به سرنوشتشان شکل دهند و نه آنکه صرفا دریافت کنندگان منفعل نتایج برنامه ­های هرچند ماهرانه توسعه باشند (صرافی، ۱۳۹۱،ص،۲۲)

برنامه ­ریزی برای مشارکت دادن، حضور آگاهانه، شهروندان در عرصه­های مختلف فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی، رفاهی و محلی، یکی از مهم­ترین دغدغه­ها و ضرورت­های مدیران شهری است. در این میان نهادهای محلی مانند شوراها و شهرداریها به دلایل مختلف در شکل­ گیری و ساماندهی مشارکت مردم به ویژه در مقیاس محلات و نواحی نقش ارزشمندی دارند (ذاکری،۱۳۷۸،ص،۶۷)

در واقع حضور مردم برای حل مشکلات خود مردم امری لازم است در صورتی که مردم نخواهند یا نتوانند برای کمک به اداره امور شهر یا محله خود گام بردارند، احتمال اینکه مدیریت شهری نتواند مسائل حادی که شهر با آن روبروست را حل کند، بسیار است. از طرف دیگر اگر برنامه­ریزان و مدیران امر شهری خواهان اجرا و تحقق برنامه ­های خود هستند باید آنها را با محیط اجتماعی خود هماهنگ سازند و چنین  امری تنها با مشارکت مردم به دلیل شناخت ژرف آنها از نیازها، خواسته­ها و محیط اجتماعی خود امکان پذیر است (علوی تبار، ۱۳۸۷،ص،۱۲) در تهران، در سال­های اخیر با اهتمام مدیریت شهری و همکاری و تعامل نهادها و ساز­مان­های زیربط، در قالب تشکیل و حمایت از فعالیت­های شورایاری­های محلات، اقدامات بسیار خوبی در زمینه استفاده از ظرفیت مشارکت و همکاری شهروندان و توجه به اولویت­ها و نیازهای محلی صورت گرفته است و فعالیت­های دیگری نیز در این جهت به منظور اجرایی کردن رویکرد محله محوری در حال انجام است. یکی از جنبه­های مهم نظریه حکمروایی خوب شهری، همان بعد مشارکت است چرا که اصل و بنیان نظریه مذکور بر حکومت مردمی استوار است یعنی حکومتی که در آن مردم اداره امور را بر عهده دارند ( Dekker & Kempen،۲۰۰۰،ص،۱۳۳)

شهرگرائی و شهرنشینی همراه با رشد فزاینده مسائل انسانی و اجتماعی، از پدیده­های عمومی و رایج کشورهای درحال توسعه است. جوامعی که از یک طرف فرآیند گذار از اقتصاد معیشتی و روستائی به اقتصاد نوین و شهری و از طرف دیگر نرخ بی سابقه مهاجرت­های شهری و هجوم اکولوژیکی را تجربه می­نمایند، چنین دوران را با تنوعی از مسایل و معضلات انسانی، اجتماعی و کالبدی سپری می­ کنند که مبین ناکارآمدی سیاست­ها و شرایط ساختاری در ابعاد ملی و منطقه­ای است. تا حد زیادی رشد مادرشهرها و کلانشهرهای ایران محصول سیاست­های تمرکزگرا و بهم خوردگی تعادل­های اقتصادی، اجتماعی و مهاجرت نیروهای انسانی فراوان به سمت شهرها و بخصوص شهرهای بزرگ است. و لذا با توجه به رشد لجام گسیخته جمعیت انسانی و محدودیتهای منابع شهری، بسیاری از مسایل و مشکلات شهری از قبیل مسکن، حمل و نقل، آلودگی، مهاجرت، آسیب­های اجتماعی و حاشیه­نشینی به طرز بی رویه­ای رشد یابد و بعضاً شاهد واژگونی منابع و خدمات شهری باشیم، بطوریکه تا حد زیادی دایره و عرصه عمل خدمات رسانی، برنامه ریزی و تصمیم گیری و تلاش در جهت حل مسایل شهری را بسیار محدود و تنگ نموده است. از این­رو مشارکت شهروندان در مدیریت شهرها و محل سکونت  خود به عنوان یکی از مسایل شهرها ضروری می باشد

در نظریه­ های سنتی برنامه ­ریزی (رویکرد سیستمی و مارکس گرایی) جایگاهی برای مشارکت شهروندان در نظر گرفته نشده و به مشارکت گروه­های مردمی اعتباری قائل نشده است. اما در نظریه­ های جدید برنامه ­ریزی (وکالتی و مشارکتی) بحث مشارکت شهروندان مطرح می­شود و هر کدام از این مکاتب به نحوی مشارکت شهروندان را مدنظر قرار می­ دهند.

 

۲-۴-۱-نظریه وکالتی: برنامه ­ریزی وکالتی اصطلاحی بود که نخستین بار پال دیویدف در مقاله­ای در مجله انجمن برنامه­ریزان آمریکا به کار برد. دیویدف اعتقاد داشت که یکی از شیوه ­های عملی که تاکنون به عنوان مانع مشارکت همه جانبه شهروندان در تهیه طرحهای شهری عمل کرده است، اندیشه برنامه واحد بوده است و متولی تهیه آن هم اداره برنامه ­ریزی دولتی است (ذاکری، ۱۳۸۹ ،ص،۴۴) دیویدف در مقاله خود پیشنهاد می­ کند که گروه­های مختلف اجتماعی اجازه داشته باشند که طرح­ها و برنامه ­های رقیب برای توسعه شهر، منطقه، یا محله پیشنهاد کنند. این طرح­ها می­توانند با هم رقابت کنند و از میان آنها بهترین طرح یا برنامه برای توسعه انتخاب شود. با پذیرش کثرت گرایی در برنامه ­ریزی، واژه وکالتی معنا پیدا می­ کند، زیرا برنامه­ریز به عنوان یک متخصص نقش وکیل اجتماعات شهری یا روستایی، گروه­های شغلی، قومی و نژادی، شهرها، منطقه­ها یا حتی کشورها را برعهده بگیرند. نظریه وکالتی پیشگام نظریه­هایی بود که بر اساس مفهوم مشارکت ساخته شدند و یک دهه پیش از رواج این نظریه­ها حدقل در عرصه برنامه ­ریزی شهری کوشیدند تا به نقد برنامه ­ریزی سنتی بسنده نکنند و راهکارهایی برای نوعی برنامه ­ریزی کثرت­گرا و مردم محور پیش آورند.در پایان لازم به یادآوری است که بر این دیدگاه نظری انتقاداتی وارد شده است (اجلالی،۱۳۹۱ص، ۲۰۵)

۲-۴-۲-نظریه مشارکتی: در باب مفهوم مشارکت ادبیات گسترده­ای در دهه­های اخیر تولید شده است که تمامی آنها به ضرورت اتخاذ مکانیزم­های انگیزشی در برنامه ­ریزی تاکید دارند که در تدوین بهینه اهداف و تحقق نتایج نهایی بسیار موثر است. مشارکت در اجتماع محلی بیانی جدید برای تعریف مفاهیم مرتبط بر حضور موثر اجتماعات محلی بود که به معنای دخالت مردم در ایجاد و مدیریت محیط زندگی خود تصور می­شد (همان، ۲۲۱). فرایند برنامه ­ریزی مشارکتی در جهت پایدار ساختن الگوی مشارکت باید دارای خصیصه­های زیر باشد (رفیعیان، ۱۳۸۵،ص،۶۶)

منطقی باشد: بدین منظور که ابتدا اصل موضوع و مشکل به صورت عمیق شناخته شود، شیوه ­های مختلف مشارکت و راه حل­های مورد نظر تحلیل و بررسی گردد.

جامع باشد: بدین معنی که گروه­های ذی­نفع شامل مردم محلی، گروه­های داوطلب، بخش خصوصی یا عمومی به طور فعال در مشارکت شرکت کنند و خود را جزئی از فرآیند برنامه ­ریزی و تصمیم ­گیری تلقی کنند.

شفاف باشد: اطلاعات باید در دسترس، تحقیق و قابل بازبینی، منابع قدرت و تاثیرگذاری قابل مشاهده و آماده فعالیت باشند.

موثر یاشد: تصمیماتی که در این فرایند اخذ می­گردد قابلیت اجرایی و تاثیرگذاری داشته باشند، بدین معنی که وظایف و مسئولیت­ها شفاف و برنامه واقعی، عملی و قابل اجرا و مشارکت پذیر باشند.

  • استفاده از فرایند مشارکتی فقط یک آرمان زیبا نیست. بلکه می ­تواند سبب بهینه سازی فرایند و بهبود نتیجه طرح­ها گردد.
  • هورویتز (۱۹۷۵) اعتقاد داشت مردم می­باید در همه فرایندهای برنامه ­ریزی محله­ای از شروع مرحله آگاهی تا تحقق نتایج و اجرای برنامه­ها حضور مستمر و تعریف شده­ای داشته باشند تا مسئولیت نتایج را نیز بتوانند برعهده بگیرند در مواردی نیز نهادهای محلی در اشتراک مسئولیت خود می­توانند مداخله نمایند (اجلالی، ۱۳۹۱ص، ۲۲۷)

 

Share