سرسپرده سران حزب هستند. کنگره ایالات متحده آمریکا در سوی دیگر این طیف قرار دارد که در آن کمیسیون ها به طور چشمگیری از احزاب مستقل اند. همین تفاوت است که پارلمان بریتانیا و کنگره آمریکا را به مثال هایی مهم برای روش های متفاوتی تبدیل می کند که دمکراسی ها نوعًا ساختار قوای قانونگذار ملی خود را براساس آنها سازمان دهی می کنند. اهمیت حیاتی کمیسیونها در عملکرد مستقل از پارلمان را می توان به وسیله فرایند دشوار و طولانی توسعه کمیسیون های انتخابی مجلس عوام بریتانیا در دهه ۱۹۷۰ که با مخالفت شدید دولت وقت مواجه شد، به خوبی توضیح داد. با این حال در پارلمانهای اروپای قارهای، به تدریج ساختاری شکل گرفته که احزاب سیاسی (که نخست وزیران را انتخاب می کنند و از کابینه ها حمایت می کنند) را با کمیسیو نهای فعال و مهم ترکیب کرده است. کمیسیون ها، لوایح دولت را به تأخیر انداخته، اصلاح کرده یا به شکست کشانده اند. کیفیت کار آنها در عمل با توجه به نظام حزبی و مبنای در اکثریت یا اقلیت بودن کابینه، متفاوت است.۷۶
۱- احزاب سیاسی
احزاب پارلمانی دمکراتیک از حیث میزان سازمان یافتگی درونی و تمرکز با یکدیگر متفاوت اند. ٢ احزاب در ایالات متحده آمریکا نه منضبط اند و نه بهخوبی سازمان یافته اند. احزاب پارلمانی در غرب اروپا، هم منضبط تر و هم سازمان یافته ترند. برای نمونه، پارلمان سوئد و آلمان، از شبکه وسیعی از کمیسیون های حزبی داخلی برخوردار است.
کمیسیون ها برای احزاب حاکم بر دولت، ابزاری ارتباطی فراهم می کنند و در مقابل تصمیمات دولتی که حزب متبوعشان بر آن حاکم است، اعتراض می کنند. این کمیسیون ها برای حزب مخالف، ابزاری جهت توسعه سیاست های ترجیحی خود برای رقابت با سیاست های دولت فراهم می سازند. رهبران کمیسیونها از هر دو سوی دولت و مخالف ممکن است برای اینکه به راه حلی دست یابند به گفت وگو با یکدیگر بپردازند. اگر یک حزب اکثریت را در اختیار دارد(مانند بریتانیا و ایالات متحده آمریکا)، و اگر هر دو حزب ساختار داخلی ضعیفی داشته باشند، در این صورت تصمیم گیری در جایی دیگر از نظام سیاسی رخ می دهد. فرصت های تصمیم گیری تقنینی{از رهگذر قانونگذاری}، خواه به دلیل تعدد احزاب و عوارض ناشی از فقدان یک حزب واجد اکثریت یا به علت احزاب سازمان نیافته که دارای انضباط اندکی هستند، افزایش می یابد. از سوی دیگر، احزاب زیاد و سازماندهی ضعیف به انشقاق قوه مقننه منجر می شود؛ زیرا مانعی برای پارلمان میشود که خود را از حیث داخلی سازمان دهی کند. با توجه به فروپاشی رژیم اتحاد جماهیر شوروی که در آن برای احزاب جدید محیطی رقابتی و درهم ریخته ایجاد کرد، پدید آمدن احزاب متعددی که دارای ساختارهای توسعه نیافته هستند به واقعیت نزدیک تر است.۷۷
۲- کمیسیون های پارلمانی
کمیسیون ها با توجه به دو ویژگی ای که توانایی آنها را در فرایند قانونگذاری تعیین می کند، متنوع اند. کمیسیون هایی که نه موقت بلکه دائمی هستند، و موازی با ساختار وزارتخانه ها شکل گرفته اند، توانایی بیشتری در دریافت اطلاعات و عمل مستقل از قوه مجریه در فرایند سیاسی دارند. کمیسیون ها در جایی که فعالیت حزبی شدید نیست، استقلال بیشتری میتوانند به دست آورند. علنی نبودن جلسات کمیسیون در مقایسه با صحن علنی پارلمان، میتواند امکان بیشتری را برای بیان نظرات و رأی دادن فراهم آورد. همچنین روابط دوستانه شخصی میان اعضای کمیسیون نوعی ارتباط میان حزبی را امکان پذیر می سازد و کار با یکدیگر در یک مدت زمان طولانی می تواند به ایجاد و بسط دیدگاهی مشترک درخصوص یک موضوع منجر شود. این امر به ویژه در جایی که رهبران حزب در کمیسیون عضویت دارند صادق است و سبب تعامل میان آنها میشود به طوری که دفتر کار شخصی این گونه اعضا و دیگر مکان های دیدار خصوصی، تبدیل به مکان هایی برای توافقات بی نحزبی می شود.
مهارت و تخصص کمیسیون ها ممکن است به دلیل قدرت آنها در استماع و دریافت مدارک و اسناد و منابع خارج از پارلمان افزایش یابد. بعضی کمیسیون ها مانند کمیسیون های موقت در مجلس عوام انگلستان، فاقد صلاحیت جمع آوری اسناد هستند و بعضی دیگر مانند کمیسیون های تخصصی در این مجلس، از اختیار جمع آوری اسناد و مدارک، هرچند به میزان محدود، برخوردارند. بعضی کمیسیون ها در سایر قوای مقنن، تقریبًا اختیار نامحدودی برای جمع آوری اسناد و مدارک دارند. ترکیب اعضای کمیسیون ها، متغیر مستقل دیگری است. اعضا ممکن است به دلیل برخورداری از تخصص در حوزه کاری یک کمیسیون، به عضویت آن درآمده باشند. آنها ممکن است به دلیل ارشدیت در صحن یا حزب پارلمانی انتخاب شده باشند. در جایی که کمیسیون ها دائمی هستند و نمایندگان در آن به طور مرتب خدمت می کنند میتواند نوعی تخصص جمعی و نیز نوعی شخصیت مستقل را به وجود آورد. فقدان چنین ویژگی هایی ممکن است قدرت کمیسیونها را برای عملکرد مستقل کاهش دهد. کمیسیون ها در قوای مقنن جدید چنین فرصتی را نخواهند داشت که یک هویت جمعی را تشکیل دهند.۷۸
۳- صحن مجلس
ویژگی های صحن مجلس بر توانایی مجلس در شکل دادن به سیاست های عمومی تأثیر می گذارد در نظام های حزبی قدرتمند به دست آورده اند. برای مثال، پارلمان بریتانیا بخشی از وقت مجلس را برای طرح های پیشنهادی اعضای پارلمان محفوظ نگاه داشته است. بسیاری از اصلاحات اجتماعی مهم از رهگذر تصویب چنین طرحهایی صورت گرفته است.۷۹
متغیر دیگر مربوط به صحن مجلس، منابع مالی آن و همچنین نمایندگان است .هیچ ی
ک از قوای مقننه نمی توانند با کنگره آمریکا از حیث تعداد کارمندانی که نمایندگان در اختیار دارند رقابت کنند و منابعی که دیگر قوای مقنن از آن برخوردارند به شدت با یکدیگر متفاوت است. بعضی از آنها مانند مجلس عوام کانادا، امکان انجام تحقیقات مهمی را فراهم می سازند و نیز کمیسیو نها را در نیروی کار پشتیبانی می کنند؛ درحالی که در دیگر قوای مقننه مانند پارلمان ایرلند، تاکنون در تهیه منابع مالی خست به خرج داده اند. بعضی از پارلمان ها منابع مالی را در سال های اخیر افزایش داده اند هرچند منابع مالی زیاد به افزایش فعالیت پارلمانی و استقلال از قوه مجریه منجر نشده است.۸۰
۴- روابط نمایندگان و شهروندان
رابطه میان نمایندگان و شهروندان می تواند عامل مؤثری بر فعالیت پارلمان در فرایند قانونگذاری باشد. این روابط تا چه حد باز و مستقیم است؟ آیا شهروندان قادرند تأثیری بر نمایندگان گذارند؟ آیا مانند ایرلند ، آمریکا و تا حدی بریتانیا بر منطقه گرایی تأکید می شود یا نوعی تفکیک واضح میان فعالیتهای پارلمانی و شهروندان و منافع بخشی وجود دارد؟ در بعضی نظام ها، این روابط بسیار توسعه یافته است. در دمکراسی های تازه شکل گرفته، فقدان فرهنگ تقاضا و درخواست از نمایندگان می تواند چنین روابطی را به چالش کشد. برعکس، ممکن است با اصراری از طرف مقابل روبهرو باشیم که در شرایط بحران سیاسی نمایندگان را مجبور کند از احزاب تقاضای حمایت کنند که ضرورتًا آنها نمی توانند چنین حمایت مستمر و قاطعی را ارائه دهند. رد برخی قوای قانونگذاری، توانایی هایی را برای تعیین دستور کار مجلس حتی بنابراین نمایندگان ممکن است از طریق تحکیم روابطشان با شهروندان و تأمین منافع بخشی در پی افزایش حمایت از خود باشند.۸۱

فصل دوم:
مبانی و ساختار پارلمان در سه کشور ایران، عراق و تونس

مبحث اول: مقدمه ای بر اصل تفکیک قوا و تاریخچه و پیدایش پارلمان
حکومت به مثابهی یکی از عناصر تشکیل دهنده و تجلی بیرونی و نماد اقتدار دولت-کشور در برگیرنده مجموعهی نهادهای فرمانروایی است که هرکدام به وظایف خاصی می پردازند. در تقسیم بندی ارگانیک حکومت سه بخش عمده و اساسی به چشم می خورد۸۲: ۱٫ قوه مقننه ۲٫ قوه اجراییه ۳٫ قوه قضاییه.
قوه مقننه در این تقسیم بندی به قانونگذاری می پردازد، قوه اجراییه(مجریه) به تطبیق و عملی ساختن قانون اقدام میکند و قوه قضاییه با تفسیر قانون به داوری می نشیند.
برای پی بردن به ریشه های تاریخی این تفکیک در تقسیم بندی ارگانیک حکومت که منجر به ظهور پارلمان گردید، ناگزیریم سری به تاریخ و گذشته بزنیم.
دانشمندان، فلاسفه و انسانها از آغاز در صدد بودهاند راههای بهتری برای حکومت کردن جستجوکنند تا سعادت فردی و جمعی در سایهء آن تامین و تضمین گردد. فلاسفه یونان باستان به خصوص افلاطون و ارسطو از پیشگامان حرکت به سوی بحث در مسایل مربوط به حکومت به شمار می روند و این روند بعد از آنان در ادوار مختلف پیگیری شده است.
ولی تفکیک قوا به معنای معاصرش ثمرهی تفکر و اندیشهء فلاسفهء قرن هجدهم است. “… نویسندگان و فلاسفه قرن هجدهم و همچنین حقوقدانان دیروز و امروز با تکیه بر مسئله تفکیک قوا، درجهت رفع هراسی کوشیدهاند که از تمرکز فساد انگیز و خود کامهزای قوا در یک شخص یا یک گروه عاید می شود. چراکه برحسب طبیعت اشیاء و احوال و اقتضای مزاج مرکزگرایی، کسی که قدرت را به دست دارد، پیوسته در وسوسهء سوء استفاده از آن است. قدرت بی حد و مرز، خودسری می آورد، زیرا به گفته لرد آکتن که به صورت مثل سایره در آمده است: “قدرت فاسد می کند و قدرت مطلق مطلقاً فاسد می کند.” با توجه به همین نکته امروز نظریهء تفکیک مطلق یا نسبی قوا به خاطر مراعات عدالت و جلوگیری از استبداد و خودکامگی به عنوان یک اصل در جهان پذیرفته شده است”.۸۳
اگر به طور خیلی فشرده بخواهیم، از متفکران و فلاسفه ای که در طول زمان از پدیده تفکیک قوا صحبت نموده و فرایند دیدگاه هایشان، ایجاد پارلمان و تفکیک قوا بوده است، تذکر به عمل آوریم، در میابیم که ارسطو (۳۸۶-۴۵۵ قبل از میلاد) اولین فیلسوفی است که از این تقسیم بندی چنین سخن به میان آورده است:
“هر حکومت دارای سه قدرت است … نخستین این سه قدرت، هیئتی است که کارش بحث و مشورت در باره مصالح عام است. دومین آنها به فرمانروایان و مشخصات و حدود صلاحیت و شیوه انتخاب آنان مربوط می شود و سومین قدرت، کارهای دادرسی را در بر می گیرد”.۸۴
کاوش و ابراز نظر در این زمینه توسط جین بدن۸۵(۱۵۹۶-۱۵۳۰)، اولیور کرمول۸۶(۱۶۵۸-۱۵۹۹)، نظامی، فاتح و سیاستمدار انگلیسی که مجسمه اش هنوز هم به عنوان مدافع پارلمان در مقر پارلمان بریتانیا در “ویست منستر”، به چشم می خورد، ادامه یافت. کرمول در عمل به جدایی قوا در ساختار حکومتی انگلستان پرداخت، قوه اجراییه را از مقننه جدا ساخت و به قوه قضاییه صلاحیت بیشتر بخشید.
این تئوری بعد توسط جان لاک۸۷ (۱۷۰۴-۱۶۳۲) فیلسوف مشهور انگلیسی در رساله اش به نام “در باب حکومت مدنی” رشد بیشتر یافت، و او از سه قوه مقننه، اجراییه و متحده نام برد، که وظیفه این سومی اش حق اعلان جنگ، صلح و عقد قراردادهای بین المللی است. در نوشته های لاک قوه قضاییه به فراموشی سپرده شده و در عوض از قوه متحده نامبرده شده است.
تا اینکه نویسنده و فیلسوف مشهور فرانسوی منتسکیو۸۸ (۱۷۵۵-۱۶۸۹) با تقدیم کتاب مشه
ورش”روح القوانین” پا در این عرصه گذاشت. منتسکیو به مثابه یکی از باورمندان به آزادی های فردی و حمایت از حدود و ثغور این آزادی ها، با ارایهء اصل تفکیک قوا یا ایجاد توازن و تعادل در قوا، از برجسته ترین فلاسفه قرن هجدهم است، که دیدگاها و نظریاتش به عنوان اصل در تفکیک قوا از سوی همه حقوقدانان و قوانین موضوعه غرب پذیرفته شده و بر روند شکل گیری قوانین اساسی و چگونگی روابط میان قوا، تا امروز نقش اساسی و برازنده داشته است.
وی معقتد بود در هر دولت-کشوری(حکومتی) سه قدرت وجود دارد: قدرت تقنینی، قدرت اجرایی و قدرت قضایی. وی در مورد توجیه این تقسیم بندیاش، با الهام از دیدگاه های جان لاک فیلسوف انگلیسی و نظام موجود درانگلستان ولی در یک قالب تازه، چنین می گوید۸۹: “هنگامی که در یک شخص یا یک دستگاه حاکم، قدرت تقنین با قدرت اجرایی جمع گردد، دیگر از آزادی اثری نیست، زیرا بیم آن است که همان شهریار یا همان سنا، قوانین خود کامهای وضع کنند و با خودکامگی به موقع اجرا گذارند. اگر قدرت قضاوت از قدرت قانونگذاری و اجرایی جدا نباشد، بازهم از